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新一轮油气体制改革全面铺开
发表时间:2017-06-01 09:10来源:中国能源报 字体:[][][] [打印] [关闭]

    业内期待甚久的石油天然气行业体制改革顶层设计方案——由中共中央、国务院印发的《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》(以下简称《意见》),终于在5月21日以新华社新闻通稿的形式面世。

    《意见》明确了深化石油天然气体制改革的指导思想、基本原则、总体思路和主要任务。《意见》指出,深化石油天然气体制改革,要发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用,以保障国家能源安全、促进生产力发展、满足人民群众需要为目标,建立健全竞争有序、有法可依、监管有效的石油天然气体制,实现国家利益、企业利益、社会利益有机统一。

    问题导向 市场化方向

    采访中,多位业内专家一致认为,从《意见》发布的内容看,改革目标很明确,一是确保油气稳定、安全供应,二是提高油气利用效率,三是兼顾社会公平。总体而言,《意见》给出了一个全面、开放、可行的方案。如果能够贯彻落实,相信中国油气产业必将迎来大发展。

    “石油天然气是我国第二大主体能源,《意见》的出台,一方面有利于加快推进中国整体能源生产和消费革命,另一方面将按照市场化的要求为构建现代石油天然气体系指明方向。从涉及内容看,《意见》是对石油天然气行业开展全方位、全产业链条的改革,对于行业市场化改革实质性加快推进将非常重要。”国务院发展研究中心资源与环境研究所副所长郭焦锋在接受记者采访时说。

    《意见》强调,深化石油天然气体制改革要坚持问题导向和市场化方向,通过改革促进油气行业持续健康发展,大幅增加探明资源储量,不断提高资源配置效率,实现安全、高效、创新、绿色发展。

    “作为国家层面的体制机制改革,特别是油气行业,其通常会首先推出一个原则性的整体战略指导,接下来会有相应配套细则跟进。本次《意见》仍沿续了2015年电力体制改革的推进思路,从新电改‘9号文’经验看,此次《意见》出台意味着深化油气领域改革的序幕全面拉开,不同于以往碎片式的改革推进。我相信,接下来配套细则的力度应该会是空前的,对油气行业的冲击也将是前所未有的。” 厦门大学中国能源政策研究院院长林伯强认为。

    八大要务 全产业链推进

    针对当前石油天然气体制存在的深层次矛盾和问题,《意见》明确了有序放开油气勘查开采体制、完善油气进出口管理体制、深化下游竞争性环节改革、改革油气产品定价机制、深化国有油气企业改革、完善油气储备体系、建立健全油气安全环保体系八个方面的重点改革任务。

    专家解读认为,按照“管住中间,放开两头”的总体改革思路,《意见》将推进整个油气领域“上游有序放开、中游适度放开、下游全面规范放开”。

    在八个重点改革任务中,“完善并有序放开油气勘查开采体制,提升资源接续保障能力”居于首位。《意见》提出,要实行勘查区块竞争出让制度和更加严格的区块退出机制,加强安全、环保等资质管理,在保护性开发的前提下,允许符合准入要求并获得资质的市场主体参与常规油气勘查开采,逐步形成以大型国有油气公司为主导、多种经济成分共同参与的勘查开采体系。

    矿权是一个独立市场主体从事石油天然气开采活动的最基本权利。中国石油大学(北京)油气政策与法律研究中心主任陈守海指出,实行勘查区块竞争出让制度和更加严格的区块退出机制是要解决 “占而不勘”的问题,“不是卖马买骡,而是是骡子是马拉出来遛遛”。因此这不是一个私有化文件,而是开放石油工业的文件,里面不涉及产权变化,只涉及准入门槛的变化。

    值得一提的是,此前,国土资源部已经率先在页岩气领域推进了探矿权的有序开放,同时从2015年起也积极推进了新疆油气区块开放的改革试点。目前,新疆已经面向社会开展了两轮油气区块招标。

    “之前上游推动的是探矿权改革,这次方案提出来的是矿业权改革。矿业权包括探矿权和采矿权,今后可能在采矿权改革方面会有大力推进,在新疆这样的改革试点区域可能会有较大突破。”郭焦锋说。

    管网改革是业内关注的又一重要问题。对此,《意见》提出要“分步推进国有大型油气企业干线管道独立,实现管输和销售分开。完善油气管网公平接入机制,油气干线管道、省内和省际管网均向第三方市场主体公平开放。”

    中国石油大学(北京)工商管理学院教授刘毅军接受记者采访时指出,就天然气产业链中游的管道等基础设施而言,最终实施网运分开是国际经验,中国亦无例外要走此路。按照国际经验,改革都是逐渐分步推进的。大胆加快推进网运分开的同时,出现保持稳定的选项也不必奇怪。未来中国天然气管网等基础设施很可能探索一种通过部分国有股份发挥主导作用,实现资本多元化和网运分开的混合所有制模式。而这部分国有股份不一定控股,但却同样可以实现对运营的控制权。

    就下游领域而言,《意见》也提出了“深化下游竞争性环节改革,提升优质油气产品生产供应能力”,“改革油气产品定价机制,有效释放竞争性环节市场活力”等一系列市场化改革举措。

    “下游的全面放开,是要建立在规范基础上的。‘管住中间,放开两头’在价格上能按照市场化的原则逐步放开到位,不管是成品油还是天然气,价格放开时间应该会比较快,同时放开的节奏,以及放开后对油气产生的影响将是逐步的。”郭焦锋说。

    “深化国有油气企业改革,充分释放骨干油气企业活力”、“推动国有油气企业‘瘦身健体’”也是《意见》部署的重点改革任务之一。一位石油行业资深专家就此在接受记者采访时指出,不管有没有《意见》出台,石油央企已经受到了巨大的市场冲击,不得不推进改革了,且要向能够使其生存、可持续发展的方向改革。

    在上述受访专家看来,用市场化的理念、按照资本运营的方式推动油气国有企业改革的思路已经贯穿于上、中、下游改革。对国有企业而言,《意见》促使其提升运营效率的同时,也提供了一些优化配置自身产业结构等微观改革的可能性。且国有企业的改革因为要服务于油气产业链改革,所以,未来必然会提速,也需要加快法律建设。

    战略已明 战术待定

    然而即便如此,仅就当前“可循”的新华社新闻通稿而非《意见》全文看,业内似乎并不觉得“解渴”,甚至认为比较“中庸”,充满“妥协”意味。《意见》里有些提法也低于不少人此前相对激进的预期,即认为至少应该出台一个更加清晰分步走的方案。加之《意见》并没有提出改革推进的具体路线图和时间表,对于接下来在落实层面是否会打折扣,业内也有不少疑虑。

    另有石油专家指出,油气改革问题十分敏感,争议巨大,利益相关者博弈程度超出想象,以致《意见》迟迟不能出台,即便出台仍然没有公布全文,足见其复杂程度之高;同时,这也表明中央意欲推动改革的决心。但不管怎样,“改革势在必行,争议文件已经毫无意义。且《意见》只是一个方向性和纲领性文件,今后博弈重点将是如何落实《意见》。”

    在这种情况下,多位受访专家均认为,“配套措施落实的程序和时间将非常关键。”即便路线图和目标描述得不够清晰,也可以通过“执行力度”来“弥补”。而随着改革的推进,以及更加细化的配套方案出台,未来路线图应该会越来越清晰。

    而这也正是新电改“9号文”出台两年来,推动我国电力体制改革的重要经验。但与“电改”不同,油气各细分领域体制改革,如天然气长途管输费成本监审和市场化定价办法、天然气管道第三方公平准入等文件,以及新疆上游改革试点、上海和重庆油气交易中心、“三桶油”自主改革等均已早于《意见》发布前开始推进。

    郭焦锋亦指出,石油天然气行业整体改革要与管网改革相匹配。按照《中共中央、国务院关于推进价格机制改革的若干意见》确定的时间表,到2017年,竞争性领域和环节价格基本放开;到2020年,市场决定价格机制基本完善,科学、规范、透明的价格监管制度和反垄断执法体系基本建立。“如此看来,就需要加快推进管网领域的第三方准入,这必然要求上游领域进行改革,向更多的市场主体开放,否则管网第三方准入的条件就不具备。所以,从这个意义上讲,油气改革的时间表或者路线图,已经基本确定了。”

    从各方透露的信息看,今年年底前预计会推出一系列的配套文件,其中,酝酿已久的第三方公平准入相关文件应该会率先出台。据记者了解,《加快推进天然气利用发展的指导意见》正在会签中。此外,城市燃气领域有关配气费、特许经营权等配套文件也已在酝酿中。

    “上游和中游管网应该是目前油气行业改革的关键。既便是仅从已透露的通稿信息看,也能够支撑改革总体基本原则。无论今后细则以何种方式、何种进度出台,改革的力度肯定要远超以往碎片化的改革。对民营油企而言,以前可望不可及的很多领域,改革后也可以触手可及了。如此看来,市场应对方案有比较好的期望。”林伯强进一步说。

    此外,上述石油行业资深专家提醒,改革以问题为导向,就难以面面俱到,需要对行业面临的关键问题有深刻认知,哪些问题迫切需要解决?哪个环节最值得优先放开?一个行业的发展必然会有路径依赖,改革若缺乏清晰目标与强有力的协调反而容易导致各自解读、各取所需。从这个角度而言,改革还需要有常识和观念的改变,甚至需要冒着风险去推动。

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责任编辑: 郑亘波 任希佳